2.4 Amélioration de la gestion des subventions (décliné sous plusieurs mesures)
Proposition du CAC sur le groupe N°2 dans le cadre de la concertation des associations par le gouvernement via la DJEPVA « POUR UNE POLITIQUE DE VIE ASSOCIATIVE AMBITIEUSE ET LE DÉVELOPPEMENT D’UNE SOCIÉTÉ DE L’ENGAGEMENT » – janvier/février 2018
Mesure N°1 – Des lieux de dialogue permanents pour traiter la résurgence des complexités administratives
Notre constat :
Le document de cadrage a abordé la question des simplifications administratives, ce qui est une excellente chose, mais voit dans la dématérialisation des dossiers la solution à tous les problèmes. Cette proposition n’est qu’un aspect du problème. Le CAC a mené en 2014 une enquête auprès de ses adhérents, , qui a montré que la dématérialisation des dossiers est certes intéressante mais ne constitue pas la principale source de difficultés associatives liées à la complexification des dossiers, et n’est pas une solution pour un certain nombre d’associations, et qui a confirmé que les associations sont soumises à des exigences de plus en plus grandes de la part des services administratifs et financiers de l’État ou des collectivités. Cette complexité rend inaccessible les aides publiques à certaines associations qui ne disposent pas des moyens administratifs nécessaires, stérilise une part croissante de l’activité associative dans un travail administratif et entraîne un gaspillage de moyens publics. Les constats et les propositions de cette enquête restent d’actualité. D’où une série de fiches de propositions.
Il convient de souligner le contraste saisissant entre la volonté des élus de s’appuyer sur la vie associative et les difficultés croissantes que celles-ci rencontrent. De même, les relations de confiance qui existent entre les associations et la plupart des services d’instruction contrastent avec la défiance qui transparaît à travers la forme actuelle des règlements, laquelle semble émaner notamment de la sphère administrative et financière[1]. Cette logique de suspicion est liée à la méconnaissance de la diversité associative du fonctionnement des associations. Un certain nombre de mesures sont proposées ici pour répondre aux difficultés observées sur le terrain, mais une amélioration ponctuelle à un moment donné ne suffit pas. Un dialogue dans la durée est nécessaire pour enrayer la poursuite de la complexification des procédures.
[1] défiance majoritairement partagée par le ministère de l’économie et des finances et l’Union européenne.
Nos propositions :
Il est proposé de favoriser l’instauration des lieux de dialogue aux différents niveaux territoriaux, afin de discuter concrètement des difficultés pouvant surgir des règlements administratifs et financiers, des pratiques associatives et des pratiques des services.
Les chartes d’engagements réciproques constituent lorsqu’elles existent une base pertinente pour instaurer de tels lieux de dialogue. Il serait très utile d’instaurer des lieux de dialogue permanents dans le cadre des charte d’engagements réciproques,
Une instance nationale permettrait de faire remonter les problèmes lorsqu’ils présentent un caractère général ou relève d’une réglementation nationale ou ou de dispositions législatives et de les traiter par le dialogue, dans l’esprit qui doit être celui d’une société de l’engagement, qui repose sur la confiance et non sur la défiance et la multiplication des contrôles.
Mesure N°2 – Simplifications administratives des modalités de demandes de subventions
Notre constat :
Certains financeurs multiplient de façon incontrôlée le nombre de dossiers et de pages nécessaires pour obtenir une subvention en additionnant les exigences de chacun de leurs services. Par exemple, en 2014, le Conseil régional île de France exigeait 27 pièces différentes pour chaque demande de subvention[1]. Le dossier unique ne saurait être l’addition de toutes les exigences de chaque service de chacun des financeurs. De plus, le diable est aussi dans les détails : il arrive que le dossier papier et le dossier en ligne ne posent pas tout à fait les mêmes questions, pas dans le même ordre. La plateforme en ligne comporte un nombre de signes maximum (pourquoi ?). Elle se déconnecte si on ne l’utilise pas pendant 30 minutes (pourquoi ?). Si pour un même projet on fait une demande de fonctionnement et une demande d’investissement, il faut faire deux projets et donner deux fois la même longue liste de documents administratifs déjà donnés.
Il est nécessaire, mais pas suffisant de formuler des recommandations à caractère général. Déjà la circulaire DJEPVA du 24 décembre 2002 précisait : « Dans un souci de simplification, un dossier commun de demande de subvention est désormais prévu pour l’ensemble des administrations de l’État. Les collectivités territoriales sont encouragées à s’en inspirer et à y recourir, en particulier lorsqu’elles financent des actions conjointement avec les services de l’État ou leurs établissements. Aucune pièce comptable n’est à joindre à l’appui du dossier s’agissant d’une première demande, et jusqu’au seuil fixé à 23 000 euros. Au-delà de ce seuil, la production des derniers comptes approuvés est notamment demandée. Le premier dossier déposé sert de base à la constitution, chez chaque gestionnaire et pour chaque association, d’un dossier permanent. S’agissant d’un renouvellement de la subvention, l’association est dispensée de reproduire les renseignements et documents figurant dans son dossier permanent de demande de subvention, déjà constitué, mais doit en revanche produire un compte rendu d’activité comprenant un compte rendu financier ou les derniers comptes approuvés ».
[1] Voir ici le rapport « quelques observations et propositions pour que le choc de simplification s’applique aux associations » juin 2014
Nos propositions :
Créer un observatoire de la simplicité
Il s’agirait de constituer une petite équipe chargée de collecter des exemples de simplifiactions administratives et de les faire circuler, afin de convaincre les service compétent des collectivités et de l’État de la possibilité d’agir de façon simple , et de donner aux les associations localement des références pour négocier ces simplifications.
Dématérialiser les dossiers, mais avec des précautions
La constitution d’un dossier dématérialisé permettant aux associations de ne déposer leur pièce qu’une seule fois est un progrès pour les associations, même si la motivation des administrations est parfois de diminuer leurs propres coûts. Cependant, elle ne constitue pas la solution, surtout si elle était appliquée de façon technocratique, sans égard pour les conditions réelles dans lesquelles sont les associations, dans le but de diminuer les coûts de gestion de l’administration.
La dématérialisation doit rester optionnelle. Toutes les associations ne maîtrisent pas l’usage d’Internet de la même manière. Une mesure de généralisation conduirait à exclure des procédures de financement un nombre non négligeable d’associations.
Une simplification concertée du contenu des dossiers
En outre, la dématérialisation n’épuise pas la question de la complexification croissante des procédures administratives qui deviennent totalement impraticables pour beaucoup de petites et moyennes associations Le dossier commun ne saurait être constitué par l’addition de toutes les exigences de tous les services des administrations participant à l’opération commune. C’est pourquoi un travail concerté dans la durée est nécessaire, associant toutes les parties concernées (administrations, collectivités, associations).
Mesure N°3 – Assouplir la règle de l’antériorité
Notre constat :
La règle de l’antériorité avait tout son sens dans les temps heureux où les subventions étaient accordées dès le début de l’année civile. Elle devient contre-productive quand les décisions interviennent en juillet ou même en septembre. Compte tenu des difficultés budgétaires et des files d’attentes au sein des services des collectivités, les délais de réponse s’allongent parfois démesurément. Par exemple, un dossier déposé en avril recevra une réponse en septembre pour un premier financement en novembre et une action qui se termine 18 mois après le dépôt du dossier. Ce problème se conjugue parfois avec une absence d’information durant toute la période d’attente.
L’application stricte de la règle de l’antériorité conduit à des aberrations. Les associations sont obligées de parier sur la réponse de la puissance publique, ce qui est totalement contraire aux nécessités d’une saine gestion. La réalité du travail de l’association exige une continuité qui oblige à commencer les projets avant d’avoir les réponses. Si l’on reçoit la facture du loyer en janvier pour l’année à venir et que le projet commence en avril, la facture est refusée. On peut comprendre les difficultés de la région en termes de crédits d’engagement et de paiement, mais il faut alors adapter les règles.
Nos propositions :
Il est proposé d’assouplir la règle de l’antériorité, qui dispose que l’attribution de la subvention doit précéder tout commencement d’exécution de l’opération subventionnée. Cela signifie que l’association est autorisée à commencer à ses risques et périls la réalisation d’un projet, dès lors que le dossier de subvention a été déposé dans les délais. En d’autres termes, les justificatifs de dépenses notamment les salaires, devraient pouvoir être pris en compte à compter de cette date si la décision de l’autorité administrative intervient tardivement dans l’année civile. Il est proposé de légiférer sur ce point.
Mesure N° 4 – Proportionner les contrôles et la comptabilité à la réalité de l’action associative
Notre constat :
De nombreux règlements budgétaires et financiers semblent avoir été pensés pour les subventions d’investissement, avec ensuite des copier-coller pour définir les règles d’octroi des subventions de fonctionnement, y compris pour des petites structures.
En particulier, certaines collectivités reprennent les exigences liées aux marchés de travaux publics pour demander lors de la réponse à un appel à projets des factures pro forma et des devis liés à l’action. Ces exigences sont impossibles à satisfaire pour des associations petites ou moyennes, car on ne peut pas mobiliser les fournisseurs ou les partenaires des actions à un stade aussi précoce sans être sûr de pouvoir réaliser le projet. De même, il est difficile de fournir les lettres de demandes de financements ou notifications des autres financeurs si l’on n’en dispose pas au moment du dépôt de la demande. Si chaque financeur appliquait cette règle, on serait dans une situation totalement bloquée, chacun attendant la réponse des autres.
L‘exigence d’une comptabilité analytique se justifie au-delà d’un certain volume de chiffre d’affaires pour des structures pratiquant de multiples activités marchandes, où chaque salarié est spécialisé sur une action. Mais elle a peu de sens pour les petites et moyennes associations, qui n’ont pas pour objet de vendre des services mais de réaliser un projet associatif. L’essentiel des dépenses (70 à 80%) est constitué par la rémunération du personnel, avec peu ou pas d’investissements. Dans cette configuration, l’exigence d’une comptabilité analytique ne se justifie pas, car il est extrêmement lourd et peu significatif de noter le temps passé par chaque salarié sur chaque dossier. Ces exigences sans utilité réelle sont certainement animées par le désir « d’apprendre aux associations à avoir une gestion rigoureuse » mais elles procèdent en réalité d’une méconnaissance des réalités associatives.
Certaines dépenses sont déclarées non éligibles alors qu’elles font partie du projet (par exemple l’alimentation des stagiaires) ou encore plafonnées à 8 % des charges indirectes, notamment pour des actions comme l’aide aux départs en vacances ou les actions de convivialité.
En matière de contrôle d’exécution, on observe que progressivement les services financiers, notamment ceux des Régions, ont tendance à adopter des méthodes inspirées par les procédures européennes sans se poser de questions sur leur utilité. Par exemple, une Région qui se contentait auparavant, en appui au bilan financier, d’un extrait de la comptabilité, demande aujourd’hui les numéros et toutes les caractéristiques des factures, y compris le montant de la TVA pour des associations non assujetties. Il est donc nécessaire de saisir à nouveau ces informations sous la forme exigée, même si cela est totalement inutile pour les besoins propres de l’association. Cela n’amène pas pour autant d’élément supplémentaire pour un éventuel contrôle, puisqu’alors l’original des factures sera alors demandé.
Nos propositions :
Il est proposé de s’appuyer sur la comptabilité de l’association, sous la forme où elle est, qui fournit la date des opérations et le libellé des dépenses, et de limiter les exigences, en dessous du seuil de 153 000 euros, à la fourniture d’un compte de résultat de l’action et des extraits du grand livre. La comptabilité renvoie à des justificatifs (factures, originaux des billets, etc…) qui sont consultables lors d’un contrôle ou dans le cadre d’un dialogue. Si la collectivité a des interrogations, elle peut consulter la comptabilité et poser des questions. Il est également proposé de réexaminer la nature des dépenses éligibles et non éligibles à la lumière de la réalité des projets, dans le cadre d’un travail de concertation.
Les exigences, inspirées des règles européennes, devraient être abandonnées pour les 97 % des associations qui n’en relèvent pas. À l’heure ou les critiques se multiplient contre la lourdeur des contrôles du FSE et du FEDER, il est paradoxal que les collectivités adoptent sans jugement des méthodes qui ont fait la preuve de leur inefficacité.
Enfin, il serait opportun de former les services d’instruction et de contrôle des collectivités à la lecture classique des comptes associatifs.
Mesure N°5 – Normalisation : élaborer des codes de bonne conduite en s’engageant sur les résultats et non sur les moyens
Notre constat :
La poursuite de certaines activités devient très difficile avec l’évolution de normes qui sont faites sous la pression des grandes entreprises et adaptées à leurs pratiques, avec une obligation de moyens et non de résultats. Par exemple, certaines activités de loisirs et d’éducation populaire sont rendues impossibles par des normes d’encadrement parfois aberrantes.
La mise aux normes des locaux constitue également un obstacle majeur aujourd’hui, alors que les conditions de sécurité réelles ne sont pas les mêmes dans une grande installation et dans une petite, qui dispose d’un personnel de proximité.
Nos propositions :
Mettre au point et négocier des codes de bonne conduite adaptés à la réalité des situations, en s’engageant sur les résultats et non sur les moyens, à l’exemple de la charte de qualité pour la petite enfance négociée par l’ACEPP[1] Il serait également intéressant de tenir compte de l’expérimentation menée par le collectif « fraternités en actes » en dérogation des règles de droit commun[2].
[1] Association des collectifs enfants parents professionnels. Voir le site http://www.acepp.asso.fr/
[2] Voir le rapport de l’ONPES Initiatives de solidarité et respect des normes https://www.dropbox.com/s/jes2jhm2ky7sl4q/RapportV10_28OCT2013_199pages.pdf
Mesure N°6 – Constituer progressivement un fonds d’urgence face à l’allongement des délais
Notre constat :
Les petites et moyennes associations sont, de plus en plus tard dans l’année, dans l’incertitude des financements sur lesquels elles peuvent compter, pour des actions qui doivent se poursuivre dans la continuité. « Depuis le mois d’avril, notre association (Presse et Cités) attend le versement du solde de subventions Projets citoyens d’un montant de 14 300 €. Cette subvention avait été votée en octobre. Ce retard se cumule avec la baisse des financements du ministère chargé de la vie associative et de tous nos partenaires (ACSE, DRAC, Ville de Paris) ».
On peut comprendre les difficultés de certaines collectivités en termes de crédits de paiement. Mais cela conduit à une désorganisation d’activités qui doivent être menées dans la continuité et parfois la disparition des associations pour des raisons de retard de trésorerie. Il n’est ni normal ni rationnel de faire supporter aux associations, qui souvent manquent de trésorerie, les coûts prohibitifs des rachats de créances par les banques, fussent-elles coopératives. Il est aberrant que le coût des Dailly représente une part croissante des financements publics accordés, au seul bénéfice des banques.
Nos propositions :
Il pourrait être demandé aux collectivités de constituer progressivement un fonds d’urgence à taux zéro destiné à répondre aux difficultés de trésorerie les plus importantes, fonds mobilisable notamment lorsque les difficultés de trésorerie sont la conséquence directe des retards de versement de subventions ou des délais de prise de décision de la collectivité.
Au niveau d’un territoire, la question des délais de versement figure déjà en bonne place dans les propositions d’engagements réciproques de la charte nationale. Il serait possible de décliner cette disposition dans les chartes locales d’engagements réciproques.
Mesure N°7 – Remise des rapports d’exécution et continuité des financements
Notre constat :
En principe, le versement d’une nouvelle subvention est subordonné à l’évaluation de la réalisation des actions subventionnées antérieurement. Cependant, certaines décisions de renouvellement de l’action interviennent tardivement alors que, pour un certain nombre d’actions associatives, il y a une nécessité de continuité des actions. Par exemple, le suivi de jeunes en difficulté ne peut pas s’arrêter et reprendre au gré des décisions administratives. Il doit être continu et s’exercer dans la durée.
Nos propositions :
Il est proposé que les services instructeurs acceptent d’instruire la demande de l’année n+1 en se contentant d’une note précisant l’état d’avancement de l’action au cours, afin de ne pas créer des ruptures de financement pour l’année suivante.
Mesure N°8 – Financer les projets sur la base d’un montant déterminé et non sur la base d’un pourcentage des dépenses, aller vers des avances automatiques
Notre constat :
On constate que certaines collectivités s’engagent sur un montant maximum de subventions, mais que celui-ci est également limité par un pourcentage des dépenses réelles constatées en fin d’exercice. Dans la pratique, les services de la région analysent le tableau des dépenses réalisées en fin d’exercice, rejettent certaines dépenses, diminuent le montant de la subvention. Cela crée une insécurité financière majeure pour les associations, car si par rapport au plan de financement initial une des subventions vient à manquer l’association, obligés de réaliser l’action avec un budget moindre, subit une double peine par ce que elle a dû faire des économies supplémentaires, souvent au moyen de travail non rémunéré des salariés faute de moyens.
On comprend qu’une collectivité veuille éviter que des associations présentent des budgets surévalués. Mais le mécanisme institué aboutit au contraire à de fréquentes surestimations, car les associations doivent prendre une marge de sécurité dans la présentation de leur budget. Ce système pervers est de nature à créer artificiellement une suspicion des financeurs vis-à-vis des associations.
Par ailleurs, de nombreuses procédures prévoient le versement d’acompte et d’avances, sans que la distinction entre les 2 termes soit toujours parfaitement claire. Actuellement le versement d’avances est subordonné à la production d’un plan de trésorerie montrant que l’organisme ne dispose pas d’une trésorerie suffisante. Or pour les petites et moyennes associations, qui n’ont pas besoin de faire un plan de trésorerie formalisé, cette obligation est satisfaite par la fourniture d’un plan de trésorerie purement formel. Pour celles qui ne savent pas le faire cela devient un obstacle pour obtenir les liquidités dont elles ont grand besoin. Le versement automatique d’avances permet d’économiser de l’argent public, car dans le cas contraire une partie de la subvention est absorbée inutilement par le coût des rachats de créances qui génèrent des coûts importants.
Certains règlements précisent que pour chaque versement il est nécessaire de produire un bilan financier des dépenses. Cette exigence est d’une faible utilité pour les versements d’acomptes, car elle est extrêmement lourde et coûteuse en temps, et elle est redondante avec l’exigence d’un bilan financier en fin d’opération (voir proposition ci-dessous).
Nos propositions :
- Il est proposé qu’un décret encadre la façon dont peut s’exprimer l’engagement d’une collectivité, en considérant comme abusif la double limitation. L’engagement d’une collectivité ou d’un établissement public doive s’exprimer par un montant fixe d’aides publiques, dont le versement du solde est conditionné par la fourniture d’un rapport d’exécution. Bien évidemment, celle-ci doit pouvoir procéder à des contrôles et exiger le reversement d’une partie de la subvention en cas de non-respect des engagements souscrits dans la convention de départ.
- Il est proposé que les avances soient automatiques dès lors que l’organisme accompagne sa demande d’un rapport intermédiaire succinct, montrant que le programme est en cours de réalisation.
